□法制網記者陳麗平
  前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議,首次分組審議了立法法修正案草案。
  根據草案規定,除省會市、經濟特區所在地的市以及國務院批准的較大的市外,其他設區的市均享有較大的市地方立法權,可以就城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規。同時規定,由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素,確定本省區設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間,並報全國人大常委會備案。
  這就是草案賦予設區的市地方立法權的規定。審議中,這一規定引起常委委員和列席會議的全國人大代表的熱議。
  這是草案最大一個亮點
  
  “立法法修正案草案有很多亮點,最大的亮點是較大市的立法權。”全國人大代表高明芹說,參加此次會議之前她專門進行了調研,並與山東省濰坊市法制辦負責人進行了多次溝通,他們對較大市的立法權很期盼。黨的十八屆三中全會提出要創新社會治理,最重要的途徑就是依法治理。現有的法律不可能延伸到社會管理的方方面面,需要各地依據自身情況制定地方性法規,以有效解決相應的問題。比如城管執法問題,對這個問題各地反映都非常強烈。如果賦予較大市地方立法權後,他們就可以在城市管理方面制定具體可操作性的規範,對文明執法、依法執法有較大幫助。還有停車場管理問題,亂停亂放現象也可以通過立法得到遏制。另外,各地改革發展的情況差異很大,需要立法保障。
  她以濰坊為例說,濰坊被批准為全國藍黃經濟發展區(藍色經濟發展區、黃河三角洲經濟發展區),發展藍色經濟區要填海造田,對田地的所有權屬性界定,需要地方立法。
  “草案一個很大的亮點,是賦予設區的市地方立法權。”蘇曉雲委員認為,隨著經濟社會的發展,設區的市根據本地實際制定地方性法規的需要是普遍的,同時對地方人大工作也是一個充實和完善。
  “逐步增加有地方立法權的較大的市的數量是黨的十八屆三中全會關於立法工作的重要決策。”羅清泉委員說,這對於全面深化改革,提高城市法治建設水平、城市管理水平,促進城市經濟社會健康可持續發展有重要意義。草案作出設區的市均享有較大市地方立法權的規定是可行的,草案對設區的市立法權給予一定限制也是必要的。建議將“較大的市制定地方性法規,限於城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項”改為“較大的市制定地方性法規,限於城市建設、管理、環境保護等方面的事項”。
  竇樹華委員對這一規定非常贊成。他說,對設區的市都賦予立法權,是推進國家治理體系、治理能力現代化的一個必然要求。治理體系和治理能力現代化的一個重要方面就是依法治國。依法治國的前提就是要立法。地方法規是中國特色社會主義法律體系重要組成部分。賦予設區的市地方立法權非常必要。同時,這也是經濟社會發展的客觀要求。經濟社會變化很大,現在超大的、特大的市,比原來批准的較大的市的規模還大。隨著下一步城鎮化,城市人口比例提高,所有設區的市面臨的改革任務、經濟發展任務都是相同的,對立法權的需求也是非常迫切的。另外,其他設區市多年來迫切要求賦予其立法權。僅十二屆全國人大二次會議期間,代表建議中就有22件要求研究賦予較大的市立法權。
  竇樹華說,賦予設區的市立法權,一是立法法有規定,二是49個較大的市二十多年立法積累經驗證明是切實可行的。較大的市現行有效地方性法規有2600多件,相當於地方性法規的三分之一。
  ???一些委員提出不同看法
  
  謝小軍委員對賦予較大的市地方立法權問題提出不同看法。他認為與其放不如收。
  其理由是:一是法律概念要準確。什麼叫較大的市?這一問題會引起很大爭議。二是法律規定是一般性行為準則,而不是對具體的管理辦法作出規定。草案限定較大市立法權只是城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理事項,這方面的事項用政府規章方式可以解決。三是現在各市都要求立法權。如果這樣一放開,我們國家將會針對某一事項出現上百部地方性法規。現在人員流動非常頻繁,從一個城市遷徙到另外一個城市,如何較好地適應地方性法規的規定?四是這些法規既然要由省級人大常委會審查批准,完全可以由省級人大常委會在涉及相關事項的立法時盡可能把一般原則、所在省的較大市提出的要求涵蓋進去。五是我國已形成中國特色社會主義法律體系,最重要的是立法質量要高,如果把立法權放得太寬,立法質量能否保證?
  劉政奎委員也認為,賦予設區的市地方立法權問題應當慎重。第一,必要性不大。現在我國的法律體系已經形成,立法也越來越細化,地方立法的空間已經不大。另外,現在省、自治區人大常委會立法內容與上位法很多是重覆的,有些只是相關上位法內容的重新整合而已,再下放一級,重覆現象會更多。至於個別地區的特殊需要,可由省、自治區人大常委會單獨立法。第二,與現在簡政放權的改革方向也不一致。現在省、自治區人大常委會的立法,絕大部分都是由政府部門提出,人大主動立法的比例很小,部門立法很容易將部門的權利、利益法律化,如果再下放一級,這種情況只會加重,不利於簡政放權。第三,很難保證立法的質量。目前,市級人大常委會立法力量還比較弱,也不可能很快得以加強,這樣就難以保證立法的質量,容易出現與上位法衝突以及侵犯公民基本權利的情況。
  鄭功成委員提出,我國是法制統一國家,將來凡是設區的市都有立法權,會不會導致立法權的散亂?很多省級立法機關立的法大多是重覆國家層面的立法,如很多省都有勞動社保方面的地方性法規,不重覆中央層級的立法不行,因為這不是地方事務。如果將來中央立法、省級立法,設區的市也普遍有了立法權,不僅會造成立法資源的巨大浪費,而且重覆立法會損害法律的嚴肅性。另外,設區的市也不代表所有城市,如廣東東莞人口一千萬,但它沒有區,一個虎門鎮就有200多萬人口,按照現在的草案,因其不設區而不會享有立法權,這不是個案問題。因此,建議要慎重,即使賦予其立法權,也要嚴格條件,因為一旦放開就不能再收回了。
  ???必須保證地方立法質量
  
  多數常委委員認為,應賦予設區的市立法權,但是要有限制條件,以保證立法質量。
  “客觀地說,對普遍授予較大的市立法權是有分歧的。”信春鷹委員介紹說,有觀點主張較大的市一律享有立法權;另一種觀點認為,現在地方性法規大部分都是照抄上位法,較大的市立法權意義不大。現在的方案,規定由省、自治區的人民代表大會根據實際情況確定具體步驟和時間。較大市的地方性法規限於城市建設、市容衛生、環境保護,後面有個“等”。有專家表示擔憂,擔心立法權會被濫用。在這個層面上,民主的範圍和程序能不能保證?會不會成為長官意志的工具?能不能符合國家法制統一的要求?專家擔心在現實中人大很難抵制長官意志,如果領導意志變成地方立法,可能會給地方可持續發展帶來一些負面影響。這次是初次審議,希望繼續關註這個問題,一方面是要授權,要擴大民主,另一方面要強調製約,完善程序。
  喬曉陽委員介紹,對這一規定,各方擔心以下幾個問題,一是設區的市立法“普遍開花”的情況下,給法制統一帶來新的挑戰。二是各市都執行本市的地方性法規,省級地方性法規還有什麼作用?三是許多設區的市立法力量還遠遠不夠,還沒有條件制定地方性法規。四是較大的市制定的地方性法規要報省級人大常委會批准,現在一般一個省只有兩三個較大的市報批,對省級人大常委會就是一個小負擔,將來有十幾個、二十個較大的市的地方性法規要報批,省級人大常委會的會期一般比較短,怎麼完成這個任務?草案正是從考慮以上實際情況出發,規定由省級人大常委會確定具體步驟和時間,這樣就解決了不是一下子“普遍開花”的問題。另外,對地方性法規的內容作了規定,限於城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理事項,從而保證省級地方性法規能夠得到普遍適用,這些規定是有針對性的,是好的。但是也帶來了一個問題,草案規定,本法所稱的較大的市,包括省會市、經濟特區市、國務院批准的較大的市和其他設區的市。而“較大的市制定地方性法規限於城市建設、市容衛生、環境保護”,原來具有廣泛立法權限的較大的市立法範圍一下子大大收窄了,這個問題怎麼銜接需要研究。
  王毅委員說,擴充立法主體是非常重要的,但擴充的同時應註意權責一致,必須保證地方立法質量。從目前地方立法情況看,地方立法質量不高,並可能進一步導致法律衝突。以環境保護方面的立法為例,一些地方的大氣污染防治、生態文明建設等相關立法都有不少硬傷,有的法規制定得太原則。究其原因,這與地方立法機構能力不足及時間倉促有很大關係,應考慮制定配套的立法指導和提高地方立法能力的規定。另一方面,在草案進一步修改過程中,應對保證地方立法質量的咨詢程序和審查程序作出明確規定,不斷提高地方立法質量。
  沈春耀委員說,賦予較大市地方立法權很有必要,適應了我國快速發展的客觀要求,特別是城鎮化發展。建議將城市管理和社會建設這兩方面內容作為較大的市的立法權範圍。
  “應加強對設區的市的立法指導。”蘇曉雲委員建議全國人大進行一次培訓,讓設區市熟悉立法情況。
  竇樹華委員說,賦予較大市立法權有三個方面問題需要註意:一是權限劃分,現在規定限於城建、市容、環境三方面,有些窄,還可考慮社會管理、文化建設等方面。二是要處理好省級審批問題。三是對省市人大立法隊伍提出了更高要求,力量要加強,素質要提高。
  劉振起委員說,草案中對較大的市制定地方性法規作了規範,很有必要,但要堅持責權一致、註重質量。如果制定的法規超出規定的權限,由誰予以改變或撤銷沒有明確規定,如何追究相關責任也沒有明確規定。當前,這方面還存在一些問題,比如房屋拆遷、土地徵用中濫用立法權限,侵犯群眾權益的現象時有發生。要從頂層設計上把住關口,防止出現這些問題。  (原標題:是否賦予設區市立法權有爭論)
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